John Everard, ex embajador del Reino Unido en la República Democrática de Corea
Resumen
Durante muchos años, el principal obstáculo para la creación de una zona libre de armas nucleares en el noreste de Asia (NEA-NWFZ) ha sido el profundo apego de los dirigentes norcoreanos a su programa de armas nucleares. Durante muchos años también, por mucho que el resto del mundo lo odiara, el desarrollo de armas nucleares tenía cierto sentido desde su punto de vista.
Pero el mundo ha cambiado y ahora hay interrogantes sobre la utilidad de su programa para Corea del Norte. Aunque todavía no hay señales de que su compromiso con él se esté debilitando, el cambio en el equilibrio de ventajas en su programa nuclear podría hacer que Pyongyang reconsidere su política, lo que mejoraría enormemente las perspectivas de una NEA-NWFZ.
Antecedentes
El programa de armas nucleares de Corea del Norte probablemente comenzó en los años 1960. Se dice que cuando los chinos mostraron al presidente Kim Il Sung su programa nuclear, éste decidió que Corea del Norte también debía tener uno. En aquel momento, cuando la economía de Corea del Norte era todavía más fuerte que la de la República de Corea y la situación internacional del país era segura, el presidente Kim parece haber querido armas nucleares tanto por prestigio como para impulsar la posición de Corea del Norte en el triángulo geopolítico que formaba con China y la URSS. Pero en los años 1990, cuando la economía de Corea del Norte se derrumbó y sus aliados reconocieron a Corea del Sur, los objetivos del programa de armas nucleares cambiaron. Se convirtió en una herramienta de supervivencia.
En concreto, Corea del Norte parece haber esperado que su programa nuclear la protegiera de tres amenazas existenciales al régimen. En primer lugar, la amenaza económica. El colapso de la URSS, y especialmente el fin de las importaciones de petróleo a precios de “Amistad”, hicieron que la producción industrial y agrícola de Corea del Norte (esta última dependía en gran medida de fertilizantes derivados del petróleo) se desplomara, y los altos dirigentes temieran que un colapso económico seguido de disturbios internos o una toma de poder por parte de Corea del Sur pusiera fin a su gobierno. Así que en 1993 Corea del Norte amenazó con retirarse del Tratado de No Proliferación Nuclear, siendo el primer país en hacerlo.
Como esperaba el régimen, esto condujo a negociaciones con los EE.UU. que condujeron en 1994 al Acuerdo Marco, según el cual Corea del Norte recibiría 500,000 toneladas de fueloil al año mientras se construían para el país dos reactores de agua ligera (LWR). Los LWR nunca se completaron, pero durante la vigencia del Acuerdo Marco (que finalizó en 2002)1 – este éxito en el aprovechamiento de su programa nuclear para obtener beneficios económicos apuntaló lo que quedaba de la economía de Corea del Norte. Y sin estos suministros de petróleo, la hambruna de Corea del Norte habría sido aún peor de lo que fue.
En segundo lugar, la amenaza a la seguridad. En los años 1990, Corea del Norte se sentía muy vulnerable. Sus altos dirigentes observaban la Guerra del Golfo y temían que Estados Unidos fuera el próximo en atacar a su país. Pero, según señalaron, nunca se había atacado a un país que poseyera armas nucleares. Por lo tanto, la posesión de un elemento de disuasión nuclear se convirtió en un objetivo clave para la seguridad nacional de Corea del Norte.
En tercer lugar, la amenaza a la legitimidad interna del régimen. Hasta la hambruna, el régimen había afirmado (y la mayoría de los norcoreanos parecen haberlo creído) que sus ciudadanos vivían en un paraíso en la Tierra y no tenían nada que envidiarle. Pero el régimen se dio cuenta de que la hambruna había hecho que esta afirmación simplemente no fuera creíble y que corría el riesgo de perder los corazones y las mentes de su pueblo. Por lo tanto, buscó una base de legitimidad diferente. Bajo el Presidente Kim Jong Il, la RPDC enfatizó en cambio su destreza militar y trató de estimular con ello el patriotismo de sus ciudadanos. El programa nuclear se convirtió en una parte clave de esto y actuó como un foco de orgullo nacional. Durante mucho tiempo, esto funcionó. El autor recuerda el orgullo patriótico de los contactos norcoreanos después de la primera prueba nuclear el 9 de octubre de 2006: bajo el Presidente Kim Jong Il, su pequeño y pobre país se había unido a las grandes potencias. El entusiasmo en las fiestas callejeras que siguieron a esa prueba fue bastante genuino y la posición interna del régimen recibió un tremendo impulso.
Durante muchos años después de esos tiempos difíciles, el programa de armas nucleares todavía cumplía algunos de esos objetivos. Incluso en el Acuerdo del Día Bisiesto de 2012, Corea del Norte logró aprovechar su programa nuclear para obtener ventajas económicas: el acuerdo incluía grandes entregas de ayuda alimentaria (que nunca se concretaron porque se vino abajo sólo unas semanas después). Hasta el día de hoy, nadie ha intentado una intervención militar en Corea del Norte, y las sucesivas pruebas nucleares fueron celebradas por multitudes entusiastas en la Plaza Kim Il Sung (y, por lo general, por fiestas de borrachos a lo largo de las orillas del río Taedong después).
Pero con el tiempo se aplicó la ley de los rendimientos decrecientes. Corea del Norte ya no podía obtener beneficios económicos de las negociaciones sobre su programa nuclear. Aunque el régimen sigue afirmando que su posesión de armas nucleares ha impedido una invasión extranjera, el beneficio político interno que ha obtenido de las pruebas nucleares posteriores es casi con certeza menor que el de las anteriores. La novedad ha pasado. El programa le dio al régimen un último beneficio político en la cumbre de Singapur en junio de 2018, cuando el presidente Kim, tras convertirse en el primer líder norcoreano en reunirse con un presidente en funciones de los Estados Unidos, vio mejorado mucho su prestigio interno. Pero Singapur ahora parece muy lejano. Además, a medida que los beneficios del programa nuclear disminuían, los costos aumentaban. Las sanciones económicas cada vez más duras impuestas tanto por el Consejo de Seguridad de la ONU como por estados individuales en respuesta al programa estaban dañando la economía norcoreana, a pesar de una implementación muy desigual.
Situación presente
En el último año, tres grandes cambios en Corea del Norte han acelerado la tendencia a largo plazo de disminución de los beneficios que obtiene el país de su programa nuclear. En primer lugar, la RPDC ahora enfrenta la amenaza de la covid-19, aunque un confinamiento muy estricto parece haber al menos frenado la propagación del virus en el país. Ahora ha abandonado discretamente su afirmación de que no tiene casos y el presidente Kim Jong Un ha dicho que si el virus se propaga, su país se enfrentará a un “desastre mortal y destructivo”.2El sistema de salud de la RPDC, destartalado en el mejor de los casos, sería incapaz de hacer frente a la pandemia.
En segundo lugar, la dirigencia parece haberse vuelto inestable. El presidente Kim Jong Un desapareció de la vista durante varias semanas en la primavera de 2020, e incluso se perdió las conmemoraciones del cumpleaños de su abuelo el 15 de abril. Aunque reapareció el 1 de mayo para cortar la cinta en la ceremonia de apertura de una fábrica de fertilizantes, entre esa fecha y finales de julio solo apareció en eventos en los que su presencia era esencial, como en reuniones políticas de alto nivel. Ya no realizó sus famosas giras de “orientación sobre el terreno”. Su hermana menor, Kim Yo Jong, asumió un papel destacado en las relaciones con Corea del Sur en julio, condenando al Sur por seguir lanzando globos de propaganda y probablemente ordenando la destrucción de la oficina de enlace entre las Coreas en Kaesong, y luego desapareció, sin siquiera asistir a las reuniones del politburó. Los principales asesores del presidente Kim desaparecieron durante semanas seguidas. No está claro qué está sucediendo, pero es poco probable que esto sea lo habitual. Algo anda mal.
En tercer lugar, la RPDC se encuentra (de nuevo) en graves problemas económicos. El 19 de agosto, el presidente Kim Jong Un admitió ante el Comité Central del Partido que las condiciones de vida de la población no habían mejorado y que la economía se enfrentaba a desafíos “inesperados e inevitables”. De hecho, algunos comentaristas han establecido paralelismos entre la terrible situación actual en la RPDC y la que existía en vísperas de la hambruna de los años 1990.3La crisis económica ha sido causada por una mezcla tóxica de ineficiencias económicas subyacentes de la RPDC, sanciones internacionales, los efectos del confinamiento por el covid, inundaciones y tifones. El comercio con China –el principal socio comercial de la RPDC por un amplio margen– ha caído más del 60 por ciento y la inseguridad alimentaria crónica se ha visto exacerbada por las malas cosechas. Para empeorar las cosas, el Programa Mundial de Alimentos ha advertido que sus programas carecen de fondos suficientes y que, lejos de poder aumentar la ayuda alimentaria en caso de que vuelva a haber hambre, ha tenido que cerrar todas sus oficinas sobre el terreno fuera de Pyongyang.
En uno de sus primeros discursos al pueblo norcoreano en 2011, el presidente Kim Jong Un prometió que no volvería a haber hambre en los años 1990. Todos los norcoreanos parecen recordarlo. Si el hambre vuelve, habrá faltado a su palabra y se verá en graves problemas políticos. Así pues, el régimen se enfrenta de nuevo, como en los años 1990, a tres graves amenazas a su continuidad en el poder. Pero estas amenazas son diferentes de las que le llevaron a poner en primer plano su programa nuclear, y el programa nuclear es mucho menos útil para resolverlas. Frente a la amenaza del covid-19, el programa nuclear es claramente completamente ineficaz (las armas nucleares no protegen contra los virus) y probablemente esté complicando los esfuerzos de la RPDC por conseguir ayuda para combatir la pandemia, ya que los donantes se muestran reacios a dar dinero a los países que pueden encontrar los recursos para un programa de armas nucleares. El programa nuclear tampoco es de ninguna ayuda para el régimen en este momento de agitación interna. En todo caso, es probable que las discusiones sobre el programa nuclear dentro de la élite obstaculicen la búsqueda de un consenso que permita al régimen avanzar.
Esto deja el problema económico. El régimen podría, como en los años 1990, intentar aprovechar el programa nuclear para conseguir ayuda, especialmente ahora que el presidente Trump ha dejado en claro que Estados Unidos estaría dispuesto a ofrecer una ayuda sustancial como parte de un programa de desnuclearización. Pero el éxito repetido de la RPDC en conseguir beneficios económicos a cambio de promesas de eliminar o reducir partes del programa, seguido del incumplimiento de esas promesas, ha generado una gran cautela en Washington. La RPDC probablemente entienda que, si decide volver a negociar para obtener beneficios económicos, esta vez tendría que renunciar a todo o parte de su programa en lugar de limitarse a prometer que lo hará.
Las amenazas que llevaron al régimen a invertir tan fuertemente en el programa en un principio persisten, pero han sido eclipsadas por estas nuevas amenazas. Además, aunque el régimen todavía necesita legitimidad, es poco probable que pueda seguir ganándola mediante un mayor desarrollo del programa. Es poco probable que una población profundamente temerosa del covid-19 y del hambre inminente se sienta impresionada por más pruebas nucleares o de misiles. Es probable que el régimen todavía crea (aunque probablemente de manera equivocada) que su posesión de armas nucleares lo protege contra el destino de Irak o Libia. Pero habrá notado que Estados Unidos no ha intentado una intervención armada en el extranjero durante muchos años, y también es probable que el régimen esté mucho menos preocupado por esta amenaza percibida ahora que por las nuevas que han surgido.
En vista de todo esto, el siguiente paso racional que daría el liderazgo norcoreano sería reconocer, aunque sea internamente, que el programa de armas nucleares es ahora más un problema que un beneficio. Es costoso tanto financiera como políticamente y los beneficios que la RPDC obtuvo de él se han desvanecido. Una vez que se reconozca esto, la RPDC, aprendiendo lecciones del rechazo estadounidense a su oferta en la cumbre de Hanoi, podría establecer mediante contactos informales a qué parte del programa tendría que renunciar a cambio de un levantamiento de las sanciones. El alivio de las sanciones no resolvería sus problemas de covid-19 ni de liderazgo interno, pero permitiría a la economía respirar y desbloquear los proyectos acordados con el presidente Moon en 2018. También impulsaría enormemente la posición interna del presidente Kim. Ese reconocimiento por parte de la RPDC de la mejor manera de lidiar con las amenazas reales que enfrenta presentaría una oportunidad significativa para avanzar hacia una NEA-NWFZ.
Hasta el momento no hay indicios de que la RPDC tenga intención de hacer cambios de política de ese tipo. En cambio, sus dirigentes han seguido desarrollando sus sistemas de lanzamiento (en julio pasado probaron un misil lanzado desde un submarino). Peor aún, han tratado de replegarse hacia el aislamiento, una respuesta instintiva en tiempos de inestabilidad. Las razones de esta respuesta son oscuras y probablemente complejas. Es probable que incluyan presiones políticas internas (los conservadores desconfían profundamente de cualquier suavización de la postura nuclear de la RPDC) y falta de confianza en los Estados Unidos. Tal vez también el régimen, atormentado por la discordia interna, simplemente carece de la confianza para emprender un cambio de política tan importante en este momento.
Pero los problemas que plantean la tambaleante economía de la RPDC, la COVID-19 y un liderazgo inestable se agravarán con el tiempo. Si se mantiene esta trayectoria, llegará un momento en que los temores de disturbios y pérdida de poder que estos problemas amenazan superarán las objeciones a una revisión de la política nuclear. Si se llega a ese punto, se habrá eliminado el mayor obstáculo para una NEA-NWFZ.
- De hecho, técnicamente el Marco Acordado continuó vigente en 2003, pero dejó de funcionar después de la visita del Secretario Kelly a Pyongyang en octubre de 2002, cuando confrontó a los norcoreanos con evidencia de un programa basado en uranio no declarado.
- Discurso ante el Politburó, 25 de julio de 2020
- Véase, por ejemplo, James Fretwell https://www.nknews.org/2020/09/why-north-korea-may-be-on-the-brink-of-another-deadlyarduous-march-famine/